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李開孟:正確界定PPP模式中的社會資本主體資格
錄入時間:19-05-31訪問:
    中國特色的PPP模式與國際上對PPP理念的理解,最大區別就是當前我國所極力推廣應用的是公-公合作伙伴(Public-Public Partnership)模式,而不是公-私合作伙伴 (Public-Private Partnership)模式,正式名稱則為政府和社會資本合(Government-Social capital Cooperation)模式。雖然均簡稱為“PPP模式”,但其內在含義存在天壤之別。如何界定PPP模式中的社會資本主體資格,是關系到PPP模式能否在我國健康發展的關鍵問題,因此應予以高度關注。
 
    一、我國的PPP是“政府和社會資本合作”而不是“公私合作伙伴關系”
 
    PPP這三個英文字母所代表的含義本來應是公共部門和私人部門合作伙伴,但中文表述卻是政府和社會資本合作,這絕對不是簡單的文字表述差異,而是具有特定的具體內涵。
 
    在西方市場經濟國家,人們通常把經濟活動劃分為公共部門和私人部門兩個相對獨立部門,公共部門使用公共資源,按照公共理財的理念提供公共產品和公共服務,追求公共利益最大化,公共部門的投資決策必須確保公眾獲得最大效益,公眾通過選舉產生的立法機構對政府的投資活動進行監督,通過預算審查等方式確保政府的各項投資活動符合公共利益最大化的要求,而政府是公眾利益的代言人,公共事務的管理者,所以傳統的公共產品和公共服務都由公共部門來生產和提供,而這種提供方式可能會導致效率較低或成本較高,不符合公眾利益最大化要求,所以希望通過市場的力量,與私人部門合作提供公共產品。
 
    在西方市場經濟國家,私人部門的經濟活動應遵循市場規則,由市場機制配置資源,往往認為市場競爭能夠做到提高效率和降低成本,所以項目運作方面的專業人才、知識往往主要集中在私人部門。采用公共部門和私人部門合作(PPP)模式,是為了利用市場力量,發揮私人部門的專業優勢,提高公共產品及公共服務的質量和效率,實現公共利益最大化。這就是西方市場經濟國家所講的公共部門和私人部門合作(PPP)模式的真實內涵。
 
    我國的情況和西方市場經濟國家明顯不同,其重要特征就是國有經濟占主體地位。國有企業顯然不屬于西方市場經濟國家所理解的私人部門,同時也不能完全等同于公共部門,因為國有企業仍然要按照現代企業制度的要求,按照市場規則從事生產經營活動,有自身盈利的要求,不可能完全追求公共利益最大化。
 
    在我國目前的經濟結構條件下,能夠承擔社會資本投資主體角色的企業主要仍然是國有企業,因為PPP項目主要適用于基礎設施和社會事業投資建設領域,是提供公共產品和公共服務的行業或部門。在基礎設施和社會事業投資建設領域,規模較大且技術復雜的項目當前主要由我國各級各類國有企業來承擔。由于歷史原因,我國的能源、交通、資源、環境、生態等適宜開展PPP模式的行業領域,其投資項目主要由國有企業來承擔。這些領域的專業知識、管理經驗、人才隊伍也主要集中于我國各級各類國有企業。因此,在我國當前推廣運用PPP模式的背景下,國有企業仍然會成為這些領域參與構建PPP模式的主體。
 
    在這種情況下,我們不能完全按照西方市場經濟國家的邏輯思路,把投資活動嚴格劃分為公共部門和私人部門,而是分為政府投資活動和企業投資活動。這里所說的企業,包括民營企業、外資企業、混合所有制企業,也包括各種國有企業。我國的“政府和社會資本合作”,強調的是政府和各種類型的社會資本主體之間的合作,這里所言社會資本,是指包括國有企業在內的各種類型的企業。
 
    隨著我國投資體制改革的深化,基礎設施和社會事業投資建設領域體制機制的不斷創新,民營企業、外資企業,以及各類混合所有制企業,將逐步參與到這些領域的投資建設。因此,隨著投融資體制改革的深化,非國有類型的各類企業,作為PPP模式社會資本投資主體的比例應逐步上升,從而使得我國推廣運用政府和社會資本合作模式的具體實踐逐步接近于國際上所普遍理解的公共部門和私人部門合作模式的內涵。但是,這種轉變可能需要一個非常漫長的過程。
 
    在PPP模式下,通過政府與社會資本合作,推動當地基礎設施和社會事業投資建設領域的改革,發揮市場配置資源的決定性作用,提高當地公共產品和公共服務領域的資源配置效率,這就使得我國所推廣的政府和社會資本合作(PPP)模式,具有明顯的中國特色,與西方市場經濟國家所強調的公共部門和私人部門合作在基本理念、框架機制、評價標準等方面既有相通之處,又有明顯的中國特色。
 
    二、PPP合作主體之間必須能夠相對獨立
 
    西方市場經濟國家所推行的公共部門和私人部門合作模式,是希望建立一種能夠長期可持續的合作伙伴關系,使公共部門和私人部門的雙方優勢都能得到發揮,這種伙伴關系能否有效發揮作用,關鍵在于公共部門和私人部門之間能否通過一定的模式,構建一種相互制衡、責任明晰、信息透明、監督有效的伙伴關系。
 
    我們引入西方市場經濟國家PPP模式的理念,在政府和社會資本合作模式的建立中,也要建立類似的合作伙伴關系,這就要求我們所說的參與政府和社會資本合作中的社會資本投資主體,一定要具有獨立性,一定能夠和當地政府部門之間形成一種相互制衡和博弈的權利義務關系。從這個意義上講,我國在推行PPP模式中,承擔社會資本投資主體的企業,不應是當地政府的下屬機構,也不是當地政府能夠控制的事業單位、平臺公司及其他附屬機構,一定是能夠獨立于政府部門之外的一種社會力量。也就是說,在PPP模式的框架體系下,與政府合作的社會資本,必須是與當地政府不存在資本、人事、管理等方面的控制關系,必須是獨立于當地政府的一種社會力量,這是遵循PPP理念不能放棄的一個底線。
 
    三、國有企業可以作為社會資本,但應獨立于當地政府
 
    我國所推行的PPP強調的是政府和社會資本合作,而不是公共部門和私人部門合作。所以,PPP模式中的第二個P不是刻意要代表私人部門,而是代表社會資本投資主體。在我國市場經濟體制下,國有企業和民營企業一樣,都可以作為PPP項目的社會資本合作主體。但是,當國有企業參與當地的PPP項目時,從邏輯上,這類企業不應該是當地政府直接所有的國有企業,或者是當地政府能夠起到控制作用的平臺公司及其附屬機構。如果PPP合作模式中的第二個P與政府部門之間存在附屬關系,從邏輯上二者之間就無法構成能夠相對獨立、相對制衡、相互博弈、合作共贏的伙伴關系,這樣的PPP模式,就失去了我國國際上公共部門和私人部門合作模式的初衷,難以發揮PPP模式對機制創新、打破壟斷等方面的作用。因此,從邏輯上,當地政府所屬的國有企業、事業單位及其他附屬機構,無論是否已經進行了脫鉤改制,是否已經完成現代企業制度建設,只要二者之間存在行政、法律或者股權等方面的隸屬關系,都不宜作為PPP項目的社會資本合作主體。
 
    我國政府發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金〔2014〕113號)明確提出,“本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”,實際上是遵循了國際上對PPP模式運作理念的基本要求,因此是非常正確的。
 
    但是,國務院辦公廳轉發財政部、國家發改委、人民銀行《在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》(國辦發〔2015〕42號)則提出,對于已經建立現代企業制度、實現市場化運營的當地平臺公司,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。也就是說,地方政府可以與其所控制的平臺公司以PPP的名義開展合作。這種合作本質上屬于公-公合作,既不符合PPP理念的基本要求,也違背了我國推廣應用PPP模式的最初動機。我國推廣應用PPP模式的初衷,是在國務院發布2014年43號文和62號文的情況下,為了剝離地方平臺公司的融資功能,將PPP作為化解平臺公司債務風險及開辟融資新渠道的一種創新手段。以PPP的名義推動政府與當地平臺公司合作,本質上是以PPP模式的名義繼續發揮平臺公司的融資功能,并從實質上破解43號文和45號文對平臺公司的融資限制,又回到了原來的老路。國辦發〔2015〕42號同時強調,中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金,作為社會資本方參與PPP項目,進一步強化了在中國特色的PPP模式下,政府主要是與自己進行合作,這與國際上通常理解的PPP模式存在很大差異,是一種徹底被異化的所謂PPP模式。
 
    四、對社會資本合作主體的資格要求
 
    PPP項目具有公益性特征,對社會資本合作伙伴必須提出嚴格的要求。PPP項目社會資本合作主體的選擇,主要考慮:(1)信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用,具有社會責任感;(2)具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業績、資質或經驗。社會資本合作伙伴或其聯合體要有良好的業績與技術能力,必須具備相應的專業資質資格,經驗豐富;(3)資金充足,具有較強的財務與融資能力。具有良好的銀行資信、財務狀況,相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式;(4)專業知識與技術力量雄厚。具備專業的PPP人才、技術人才、財經人才與管理人才團隊;(5)設備配置等要素實力良好。擁有專業的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源;(6)質量安全管理體系完善。近三年內沒有發生過重大生產安全和質量事故,主動防范的意識強、措施得力,合規性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規運營。
 
    來源:文章轉載自《中國投資》,2015年12期

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