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國家發展改革委PPP項目典型案例之浙江省杭州地鐵1號線項目
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    項目概況
 
    1    項目基本情況
 
    1、項目名稱
 
    浙江省杭州地鐵1號線(簡稱“杭州地鐵1號線”)。
 
    2、建設內容與規模
 
    杭州地鐵1號線的建設內容分為A部分和B部分,其中A部分指車站、區間、軌道等土建工程,由杭州市地鐵集團有限責任公司(簡稱“市地鐵集團”)負責融資、設計和建設;B部分指車輛、裝修、信號等機電設備工程,由特許經營公司負責融資、設計、建設和運營。該項目南起江南段蕭山湘湖站,經江南副城過錢塘江,再經主城段至九堡東站,向東至文澤路站,向北至臨平站,全長約48公里,共設31個站點。該工程于2007年3月開工建設,于2012年11月建成試運營。
 
    3、投資規模與結構及資金來源
 
    該項目概算總投資約221億元,A部分土建工程等投資約137.9億元,由市地鐵集團投資、建設并持有,建成后以租賃的形式給特許經營公司;B部分機電設備工程等投資約82.9億元,采用PPP模式,由組建的特許經營公司負責融資、設計、建設和運營,特許經營期25年。特許經營公司是杭州杭港地鐵有限公司(以下簡稱“杭港地鐵”),是由市地鐵集團全資子公司(杭州地鐵1號線投資有限公司)與香港地鐵全資子公司(港鐵杭州1號線投資有限公司)出資成立的中外合作經營的有限公司。
 
    2   項目背景和進展情況
 
    由于杭州地鐵1號線是杭州市的第一條地鐵線路,市政府在相關軌道交通建設和運營方面缺乏經驗,亟須吸引軌道交通專業境內或境外資本進入,以便學習其先進的運營和管理經驗,從而提高杭州地鐵運營效率、降低成本,為市政府后續軌道交通的建設和運營積累經驗。在此背景下,杭州地鐵1號線采用PPP模式進行項目B部分的機電安裝和后期的特許運營。
 
    杭州地鐵1號線的建設始于20世紀初。2002年經批準,杭州市地鐵集團有限責任公司成立。2003年地鐵1號線試驗段婺江路站工程開工建設。2004年杭州地鐵1號線通過建設規劃。2005年國務院批準該項目建設規劃;國家發展改革委正式下發《關于審批杭州市城市快速軌道交通建設規劃的請示的通知》,地鐵1號線工程正式立項。項目于2007年3月28日開工,2012年11月24日試運營。截至2017年11月底,日均客流從運營初期的14萬人次/日,提升到了61萬人次/日,日均客流量穩步遞增。列車服務準點率達99.97%、兌現率達99.99%。
 
    3   社會資本方遴選過程
 
    2005年10月,杭州市軌道交通建設資金籌措辦公室成立,并在研究論證的基礎上,于2006年5月明確了地鐵1號線以PPP模式對外招商。2006—2007年,市政府分別與港鐵、威立雅交通中國公司、新加坡SMRT簽署投資合作意向書。
 
    2008年3月,市政府授權市發展改革委正式發布1號線特許經營項目招商公告,招商文件主要包括投資申請人資格、招商程序、招商條件等內容。其中,招商程序明確在對投資申請人提交的《投資方案書》評審后,確定談判順序及優先談判對象。隨后,招商組與排序第一的港鐵進行原則性協議談判,并最終選定港鐵,與其簽署原則性協議。
 
    2010年3月4日,市政府與港鐵草簽《杭州地鐵1號線項目特許協議》。
 
    2010年5-11月,國家發展改革委委托中國國際工程咨詢公司對草簽的《杭州地鐵1號線項目特許協議》進行評估。根據評估報告,談判組與港鐵啟動二次談判,對評估報告中提及的有關政府風險的核心問題進行再次磋商。
 
    2012年7—9月,特許經營公司(杭港地鐵) 成立。9月28日,市政府授權市交通運輸局與特許經營公司正式簽署《杭州地鐵1號線項目特許協議》。
 
    運作模式

 
    1   該項目交易模式
 
    地鐵1號線采用“A+B包” 模式,其中A部分指車站、區間、軌道等土建工程,由市地鐵集團負責融資、設計和建設;B部分指車輛、裝修、信號等機電設備工程,采用PPP模式由杭港地鐵負責融資、設計、建設和運營。
 
    杭港地鐵從市地鐵集團租賃A部分資產,并與市政府簽署特許經營協議,取得1號線25年特許經營權,負責1號線項目設施的運營管理、維護和更新,獲取票款收入和非票務收入。特許經營期結束后,杭港地鐵將A部分資產無償交還給市地鐵集團,同時將B部分項目設施移交給市政府指定主體。合作框架見圖25-1。
 
    2   投融資結構
 
    地鐵1號線項目概算總投資約221億元,其中B部分投資約82.9億元,由組建的杭港地鐵負責融資、設計、建設和運營。杭州地鐵1號線B部分的資本金比例為55%,約45.6億元,由市地鐵集團與港鐵分別以51%與49%的比例出資,其余資金由杭港地鐵通過貸款、融資租賃等方式統一對外融資。
 
    3    回報機制
 
    1、票務收入
 
    按照特許協議的約定,杭港地鐵執行市政府制定的運營票價,按照實際客流量取得票務收入。
 
    2、非票務收入
 
    在特許經營期內,杭港地鐵根據特許協議和資產租賃協議的規定獨家使用地鐵1號線工程項目設施從事非客運服務業務,包括商業零售、商鋪、廣告、報紙雜志、通信設施服務、提款機設施服務等其他經營活動。
 
    3、票價差額補償
 
    在特許經營期內,杭港地鐵按照特許協議約定的票價差額補償方式獲取可行性缺口補貼,即財政部門以政府購買服務的方式向杭港地鐵支付協議票價與清分票價間的差額部分。
 
    4   風險分配框架
 
    該項目政府承擔法律、政策等風險。杭港地鐵承擔項目設計、建造、財務和運營維護等風險。雙方共同承擔不可抗力等引起的風險。
 
    地鐵項目的客流風險是雙方均難以預測的,一般由政府方和特許經營公司共同承擔。鑒于該項目審批進度與施工進度不一致等原因,地鐵1號線特許經營獲批時,部分機電設備資產已由市地鐵集團投資完成,客觀上造成了資金與建設風險實際已由市地鐵集團承擔的情況。因此,為了平衡風險分擔,票務收入差額補償采取“保價不保量”的方式,客流風險全部由杭港地鐵承擔。
 
    5    合同體系
 
    地鐵1號線PPP的法律文本框架分為以下三個層次:
 
    1、特許層層面
 
    市政府授權市交通運輸局與杭港地鐵簽署了《杭州地鐵1號線項目特許協議》。特許協議包括特許權、項目建設、客運服務、融資及先行回收投資、項目設施的移交、協議雙方的一般權利和義務、爭議的解決等十個章節。
 
    2、特許經營公司層面
 
    市地鐵集團與港鐵簽署《杭州杭港地鐵有限公司章程》和《杭州杭港地鐵有限公司合作經營合同》。公司章程與合作經營合同的內容基本一致,明確了特許經營公司的合作雙方主體及責任,公司的決策機構、經營管理機構、監事機構,公司財務、稅費、審計,終止、轉讓及清算等內容。
 
    3、資產層面
 
    市地鐵集團與杭港地鐵簽署《A部分資產租賃協議》,保證了特許經營項目資產運營、維護管理的完整性。
 
    以上三個層面構成的法律文本體系中,特許協議是核心,是PPP招商談判的成果、“公私合作” 的依據;公司章程、合作經營合同、資產租賃協議均為特許經營項目的實施服務,均受特許協議的約束。
 
    借鑒價值
 
    (一)項目建設意義和自身特色
 
    推廣使用PPP模式,有利于改變基礎設施供給方式,加快政府職能轉變,使得政府角色從“單一的公共產品提供者”逐步向“公共服務的購買者”轉變,從“公共產品生產與監管雙重角色”逐步向“公共產品生產與全過程服務的監管者”轉變。同時發揮社會資本方的資金優勢和工程設計、施工、運營管理等方面的比較優勢,解決融資難題,提高建設質量和管理效率,降低項目全生命周期成本。
 
    作為杭州市第一條地鐵線路,1號線線路長、投資大,情況復雜,又缺少軌道交通投融資、建設與運營的經驗。在此客觀現實條件下,地鐵1號線采用“A+B”將土建工程、機電安裝及后期運營分開,對B部分資產采用PPP模式,降低了項目招商難度,提高了項目對社會資本的吸引力;同時引入三家具備豐富建設運營經驗的社會資本充分競爭,最終確定與港鐵合作,通過港鐵先進的運營、管理經驗,有效節約了項目成本,提高了運營質量。
 
    (二)采用PPP模式的創新點及示范價值
 
    1、采用“A+B”模式
 
    杭州市政府經過財務模型測算及分析認為如果將整條線路都拿出來實施PPP項目,市場上可能缺乏具備投資實力的社會投資人,考慮到項目的可操作性,因而將地鐵1號線的建設內容分為A部分和B部分,其中A部分指車站、區間、軌道等土建工程,由市地鐵集團負責融資、設計和建設;B部分指車輛、裝修、信號等機電設備工程,由特許經營公司負責融資、設計、建設和運營。采用該種運作模式有效地引入了具備豐富經驗的社會投資人,在一定程度上也緩解了政府的資金壓力,降低了政府方需承擔的風險。
 
    2、項目前期形成充分的競爭關系
 
    合適的合作伙伴是PPP項目取得成功的關鍵。項目在前期成功吸引了港鐵、威立雅交通中國公司、新加坡SMRT三家具備豐富運營經驗的國際性企業,通過充分的市場競爭,避免了一家獨大不利于談判的局面,以達到市政府降低項目全壽命周期成本等目的。
 
    2008年3月,市政府授權市發展改革委正式發布地鐵1號線特許經營項目招商公告,招商文件主要包括投資申請人資格、招商程序、招商條件等內容。其中,招商程序明確在對投資申請人提交的《投資方案書》評審后,確定談判順序及優先談判對象。隨后,招商組與排序第一的港鐵進行原則性協議談判,并最終選定港鐵,與其簽署原則性協議。正是經過一系列市場測試,形成充分市場競爭,選擇了合適的合作伙伴,推進了項目的成功落地。
 
    (三)運作經驗及體會
 
    1、引進先進的軌道交通管理公司,帶動行業發展
 
    杭州地鐵1號線作為杭州市的第一條地鐵線路,鑒于審批進度與施工進度不一致等原因,地鐵1號線特許經營獲批時,部分機電設備資產已由市地鐵集團投資完成。由于客觀條件的影響,原有“A+B” 模式向網運分離方向轉變。引入社會資本參與的目的是引進具有先進行業運營、管理經驗的社會投資人。這種內在需求促使項目的進展更加符合政府的初始預期,更能有效發揮社會資本方的運營能力。
 
    港鐵30多年軌道交通規劃設計、建設運營和物業開發的成熟模式在地鐵1號線特許經營的條件下得以充分體現。值得指出的是,網運分離比“A+B”模式分工更加明確,價值傳導關系更加清晰,適用于財政能力比較充足的地方政府。
 
    2、項目公司承擔所有的運營風險,實現運營風險的轉移
 
    在現行軌道交通PPP模式操作中,回報機制通常采用客流量補貼模式或車公里補貼模式。這兩種補貼模式中,由于客觀原因導致成本或收益發生變化的,均通過在特許經營協議中設定動態調整機制對變化部分進行調整,同時以一定的預測客流量或約定車公里服務費作為判斷基準,政府向項目公司進行可行性缺口補貼。對于超額收益部分,政府參與分成。這種“保價保量”的方式實質上不利于發揮社會資本積極性。
 
    地鐵1號線特許經營項目采用的是“保價不保量” 的方式。地鐵1號線運營票價實行政府定價管理,考慮到地鐵運營成本會隨著CPI、工資、電價等因素的變化而變化,因此《特許協議》中約定了開通年的初始票價,同時也約定了根據上述三項因素進行周期性調整的測算票價。若實際票價低于測算票價,政府就其差額向特許經營公司進行補償;反之,特許經營公司與政府分成。由于客觀因素引起票價產生的變動,由政府方承擔,這種“保價不保量”的方式使得客流風險全部由政府方轉移到杭港地鐵。
 
    3、建立有力的政策保障體系和法律文本框架
 
    杭州市政府及相關部門積極協調各方利益關系,敢于突破創新,為項目推進提供了全方位保障。在項目實施過程中,政府變成了全程參與者和權利保障者,為項目配套出臺了《杭州市市政公用事業特許經營條例》、《杭州市城市軌道交通運營管理辦法》等法規政策。系列法規政策的制定和出臺,使地鐵1號線的運營管理遵循統一規劃、安全運營、規范服務、高效便捷的原則,有效保障了城市軌道交通安全運營,維護了各方的合法權益。
 
    在法律文本方面,杭州地鐵1號線涉及的法律文本包含三個層次:一是在特許權層面,簽署了《杭州地鐵1號線項目特許協議》;二是在特許經營公司層面,簽署了《杭州杭港地鐵有限公司章程》和《杭州杭港地鐵有限公司合作經營合同》;三是在資產層面簽署了《A部分資產租賃協議》。法律文本具有明顯的層次性,分別在特許權層面、特許經營層面和資產層面明確了法律關系和主體,使得各方的權責和義務清晰有序,為項目的順利實施提供保障。
 
    4、有效的再評估和談判機制
 
    再評估和談判機制一般適用于項目邊界條件可以改變的情況。由于PPP合同的不完備性,這 種機制的研究和設立就顯得非常重要。而現行PPP項目在實施過程中缺乏再評估和再談判機制。在市政府與港鐵草簽《杭州地鐵1號線項目特許協議》后,2010年5—11月,國家發展改革委委托中國國際工程咨詢公司對草簽的《杭州地鐵1號線項目特許協議》進行評估。談判組與港鐵根據評估報告啟動二次談判,對報告中提及的有關政府風險的核心問題進行再次磋商。這種再評估和談判機制可以有效完善原有合同內容,便于及時發現問題,保障PPP的長效合作。
 
    5、建立有效的監管機制
 
    監管機制主要通過政府部門監管及協議監管得以保障。地鐵1號線項目的政府監管部門可以分為兩類:一類是政府直接監管部門,另一類是一般監管部門。直接監管部門與地鐵1號線的投資、建設、運營發生緊密的聯系,例如交通運輸局負責對地鐵1號線運營的安全性、準點率等進行監管;財政局負責監督1號線運營的經濟效益情況,以便給予財政補貼。一般監管部門根據各自的職責范圍對地鐵1號線的建設、運營等方面進行監管,例如環保局對噪聲等環保情況進行監管。協議監管則是協議主體通過簽署《特許協議》、《合作經營合同》、《資產租賃協議》等法律文體予以體現。(來源-中國城市軌道交通協會)

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